文明家庭|记全国文明家庭——臧庆福家庭

[18]在陈燕平、孙双菊诉洪山区人民政府强制拆除房屋案中，法院肯定被诉行为的主要依据是武汉市防汛抗旱指挥部作出的武汛〔2016〕51号文件。

（3）考虑到咨询型复议委员会是试点中复议委员会的主要表现形式，将复议委员会定位为咨询型，也是对试点经验最好的总结和吸收。[55] 我国行政复议委员会与日本行政不服审查会相比较：（1）在定位上，二者都将复议委员会定位为咨询机构，能够避免试点中复议委员会难以发挥议决作用的弊端，同时也与首长负责制相符合。

参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。在制度运行上，由于缺乏相应的权限和人财物方面的保障，我国的复议委员缺乏独立性和积极性，作用更接近咨询，不像韩国复议委员会[26]和我国台湾地区的诉愿审议委员会那样真正发挥独立议决机构的作用。复议委员会中的外部专家和复议案件没有利害关系，在案件审理过程中更加中立，有利于增强复议的公正性。试点中，《哈尔滨市行政复议规定》第55条规定，市长可以拒绝签发复议决定书，由复议委员会重新议决，市长再次拒签复议决定的，应当由政府常务会议集体研究决定。[35]因此，行政复议必须具有行政性，没有行政性，行政复议的优势将会荡然无存，也势必难以发挥其化解行政争议的主渠道作用。

在程序上，复议程序一般采取书面审查原则，较少听取当事人的意见，而且公开性也不够。再加上首长负责制的影响，集体讨论程序恐难以有效增加机关负责人否认咨询意见的难度。例如，地方立法条文规定当地政府应建造全民健身设施，那么该条文属于服务供给类。

如在教育事务这个概念的覆盖范围中，既存在需要中央立法的事项，也存在需要地方立法的事项。故而，在排除统治类事务后，下一步对非统治类事务的区分应通过其他维度的标准进行。不过，法院在20世纪40年代之后对贸易的理解似乎有些过于宽泛，许多与贸易活动毫无关联的行为也借助州际贸易条款进入联邦立法的范围。至此，可以在理论上将中央与地方立法权的分配原则归纳为三个层次：（1）最为基础的是职能下属化原则。

以上分层次的权限设定体现了不同立法事务地方性程度的差异，而竞合立法权的制度设计则蕴含动态调整央地立法事权的可能性。王春业：《论赋予设区市的地方立法权》，《北京行政学院学报》2015 年第3期。

[xxii]毛泽东：《论十大关系》，《人民日报》1976年12月26日。然而，法院却认为，虽然单独的个体行为对贸易不会有什么影响，但若大量这种个体行为汇聚起来可能影响贸易，那么就可以认为该行为具备实质性影响，国会拥有相应的立法权。陈鹏：《日本地方立法的范围与界限及其对我国的启示》，《法学评论》2017年第6期。该款规定对国家机构纵向职权分配的要求包括两个部分，一是中央的统一领导，二是充分发挥地方的主动性、积极性。

文章来源：《法商研究》2021年第4期。从政治角度看，大多数国家会把外交、国防、国家安全等体现国家主权或权威的事务确定为中央事务。尽管生产管理行为会对市场交易产生间接影响，但在我国目前的发展阶段，仍应将其纳入地方性事务领域。但有一些社会秩序维护行为可能会产生超出本地的外部影响。

而公共服务的覆盖面大小以及信息获取的难易程度则关系着公共物品的供给效率，属于地方治理效能原则的范畴。该法第1条确立了国家事务与地方团体事务的宏观区分原则，第2条又进一步将地方自治团体的事务区分为自治事务与法定受托事务。

参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。[xxviii]这其中所展现的逻辑是，较为严厉的国家暴力行为的设置应由中央政府垄断，防止权力遭到滥用。

另一方面，在地方民主制度尚不十分健全的国家，地方政治容易被大型企业或利益集团俘获，成为后者谋求私利的工具。但在一个中央集权型的单一制国家，因政治考量而须被上收的立法权力不限于传统领域。[xxii]这段话指出，中央统一领导的意义在于建设一个强大的社会主义国家。而竞合立法权则是由联邦优先行使，只有在联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才能立法。未来随着经济发展方式的转变，生产管理行为可能应与流通管理行为一道作为中央事务。[xxxvi]例如，《贵州省公共图书馆条例》第27条规定：根据服务范围内常住人口数量，市州公共图书馆入藏纸质文献信息年人均应当不低于0.01册（件）。

[xxv]该理论在讨论公共管理事务层级分配时的基本逻辑可被归纳为两个层次：第一个层次是，社会管理的权力应该被尽可能地下放给较低层级的政府。我们可以将这背后的考虑称为中央权威原则。

参见余凌云：《论道路交通安全法上的地方事权》，《行政法学研究》2019年第2期。可见，若地方性事务概念得以清晰界定，则审判活动中地方性法规和部门规章的选用也将更为明确。

参见章剑生：《设区的市地方立法权限制条款及其妥当性》，《浙江社会科学》2017年第12期。需要说明的是，立法权分配不同于通常所谓的事权分配。

[xx]参见孙波：《试论地方立法抄袭》，《法商研究》2007年第5期。因为概括其他事务领域的概念并不具有十分明确的中央或地方指向。二、立法权分配的制度实践 立法权在不同层级间如何分配是联邦制国家和单一制国家面临的共同问题。而中央政府由于对各地差异化的信息不敏感，因此只能提供一刀切的公共产品，易于造成效率低下。

其所谓与财权分配相对应的事权主要是执行权，与立法权分配关系不大，因为只有执行权才代表该级政府实际需要承担的行政工作。已有研究表明，在中央政府未进行强有力管制的印度，地方政府大量的过度放牧行为导致巨额的全国性财政赤字。

在政治学、经济学对央地权力分配的讨论中，一般不严格区分规范制定权与规范实施权，只是笼统地加以论述。在《日本地方自治法》修改前，自治事务包括公共事务、团体委任事务、行政事务三类。

联邦制国家的刑事法律和诉讼制度的统一性只是中等偏上，这表明这些制度存在多元化的现实需要。但在实践中，以我国为例，犯罪与刑罚仅有法律才能规定。

相似地，在卫生类规范中，如果地方立法要求政府提供疫苗接种服务，这就属于服务供给类条文。当这一公共产品外溢效应十分显著时，地方政府自然会根据本地情况缩减供给规模。四、事务性质的分类与地方性事务认定的阶梯模式 上述分配权限的概念框架仍然显得较为宏观。针对联邦立法领域的泛化趋势，美国联邦最高法院进行了一定程度的回调，标志性案件是1995年的洛佩兹案[xi]。

这与《美国宪法》第10条修正案相似，为各州保留了一般性的立法权。这类与流通有关的措施、手段不应由地方立法规定。

这些社会管理事务大多仅与本地居民相关，不具有全国性的影响，故可以由地方立法根据本地情况进行调整，应属于地方性事务。蔡秀卿：《地方自治法》，台湾三民书局2009年版，第154～168页。

具体方法总结如下：（1）判断某条文是否属于统治类事务，若是，则非地方性事务，若不是，则进入下一步。《德国基本法》第70条第1款规定：本基本法没有授予联邦立法权的，各州均有立法权。